Правовые основы работы в области экологического образования, просвещения и формирования экологической культуры населения в Российской Федерации

Автор: Н.Ф. Церцек

Издание: Вопросы экологического образования, – 2008, – №3, – С.35–37

Осуществление конституционных прав человека в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации (1993 г.), и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам (ст. 58 Конституции Российской Федерации) в целях обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи и создания условий для устойчивого развития страны требует высокой экологической культуры общества и каждого гражданина, формируемой постоянно и целенаправленно в процессе жизни и деятельности людей через систему непрерывного экологического воспитания, образования и просвещения.

Формирование экологической культуры у населения страны осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, образования, культуры, средств массовой информации и др.:

– о средствах массовой информации (ФЗ «О средствах массовой информации» 1991 г.),

– об образовании (ФЗ «Об образовании» 1992 г.),

– о культуре («Основы законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 г.),

– об особо охраняемых природных территориях (ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г.),

– о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 1999 г.),

– об охране окружающей среды (ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 г.) и других федеральных законов и подзаконных актов.

Вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, экологического воспитания, образования, науки и культуры в соответствии с Конституцией Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации.

Аспекты экологического образования, воспитания, формирования экологической культуры специально предметно расписаны только в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» или в специальных законах субъектов Российской Федерации по охране окружающей среды или другим экологическим вопросам деятельности и специальных законах субъектов Федерации по экологическому образованию, просвещению и формированию экологической культуры.

Впервые правовые основы этого направления деятельности были законодательно закреплены в 1960 г. Законом РСФСР «Об охране природы в РСФСР» (от 27 октября 1960 года № 40) в двух статьях:

Статья 18. «Преподавание основ охраны природы в учебных заведениях», в которой было записано следующее:

«В целях воспитания у молодежи чувства бережного отношения к природным богатствам и навыкам правильного пользования природными ресурсами включить преподавание основ охраны природы в школьные программы и соответствующие разделы в учебники естествознания, географии и химии; ввести обязательные курсы охраны природы и воспроизводства ее ресурсов в высших и специальных средних учебных заведениях с учетом их профиля».

Статья 19 «Пропаганда вопросов охраны природы» этого закона гласила:

«Культурно-просветительным учреждениям и организациям, издательствам, музеям, кино, радио, телевидению, редакциям газет и журналов, добровольным обществам широко пропагандировать задачи охраны природы и воспроизводства природных богатств».

Какие-либо законы Российской Федерации, кроме вышеупомянутого Закона РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР», до принятия в декабре 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» правовых основ деятельности по экологическому воспитанию, образованию и просвещению не отражали.

Многие проблемы в законодательстве компенсировались энтузиастами практикой организации экологического воспитания и образования, что отмечалось и в следующие десятилетия, и в настоящее время.

В последующем законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) был выделен специальный раздел «Экологическое воспитание, образование, научные исследования»; в дальнейшем научные исследования были выделены в самостоятельную главу в ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 г.

Полновесно вопросы экологического просвещения практически во всех категориях особо охраняемых природных территорий прекрасно законодательно закреплены (и это работает!!!) в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г. (см. извлечение из ФЗ в приложении 2).

Эта сфера деятельности ООПТ в соответствии с законом является основной наряду с двумя другими: обеспечением охраны территории и научной работой в государственных природных заповедниках и национальных парках.

С 1995 года в Российской Федерации благодаря инициативам общественности и усилиям Минприроды России, взявшего на себя в соответствии с законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) задачу организации системы всеобщего непрерывного экологического образования в стране, активизировалась деятельность многих структур как государственных, так и общественных, учреждений образования, культуры, науки по экологическому образованию населения.

Большое внимание было уделено и законотворческой работе в связи с особой значимостью в нашей жизни нормативно-правовых документов в качестве правовой основы для осуществления деятельности, в том числе и по экологическому образованию и просвещению населения.

После проведенного Минприродой России в январе 1995 г. Всероссийского семинара-совещания по проблемам развития в стране системы всеобщего экологического образования, в котором приняли участие представители администраций субъектов Российской Федерации, природоохранных органов, органов управления и учреждений образования, культуры, СМИ, общественных организаций, была развернута работа, направленная на создание нормативно-правовой базы реализации основных положений закона страны «Об охране окружающей природной среды» (1991) в сфере развития системы всеобщего непрерывного экологического образования в России в целом и в отдельных субъектах Российской Федерации.

В частности, было подписано постановление Правительства Российской Федерации от 03 ноября 1994 г. № 1208 «О мерах по улучшению экологического образования населения», сыгравшее положительную роль в последующие лет пять в становлении и развитии экологического образования и просвещения в регионах страны. В пункте 1 рекомендовалось органам управления на местах рассматривать развитие экологического образования в качестве приоритетного направления. В пункте 4 этого постановления были прописаны рекомендации направлять до 10% средств экологических фондов на реализацию программ развития, что дало возможность целевого расходования средств экологических фондов на мероприятия по экологическому образованию и просвещению.

В действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2002 г. в отличие от предыдущего закона 1991 г. глава XIII названа уже – «Основы формирования экологической культуры», т. е. делается упор на конечном результате экологического образования, просвещения и подготовки руководителей и специалистов – экологической культуре.

Табл. 1.
Вопросы экологического образования, просвещения в законах Российской Федерации об охране окружающей среды

В законе «Об охране окружающей среды» 2002 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 6), как и в предыдущем законе РСФСР, были отнесены «организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации», а уже в редакции 2004–2005 гг. ФЗ «Об охране окружающей среды» прописали «предоставлено право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры», что можно трактовать двояко: можно организовывать, а можно и проигнорировать в связи с определенными объективными обстоятельствами, что и происходит в ряде субъектов Федерации (см. приложение 2).

На федеральном уровне инициатива подготовки и принятия специального закона по экологическому образованию была поддержана во второй половине 90-х годов ушедшего столетия в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации Комитетом по экологии.

Начиная с 1995 г. в Государственной Думе велась разработка проекта федерального закона по экологическому образованию, что предполагало развитие законодательства РФ об образовании, охране окружающей природной среды, об особо охраняемых природных территориях, о средствах массовой информации в направлении создания правовой основы для принятия федеральной целевой программы развития экологического образования и просвещения населения России.

Первый вариант законопроекта «О государственной политике в области экологического образования» был подготовлен в 1997 г., затем при обсуждении и доработке его название было трансформировано в следующей редакции «О государственном регулировании образования в области экологии» (предложенное новое название уже говорит об изменении сути содержания законопроекта), который и приняла Государственная Дума после трех чтений, был одобрен Советом Федерации. В последней редакции этот законопроект, а вместе с ним и разработанный механизм его действия – проект Программы по реализации предполагаемого закона, были отклонены 06.01.99 г. первым Президентом Российской Федерации Б. Ельциным, как «не имеющий собственного предмета регулирования и противоречащий Федеральному закону «Об образовании».

В последующие годы, начиная с 2000 г., по инициативе Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по экологии второго созыва (председатель Н.А. Грачев) велась работа над проектом федерального закона под новым названием «Об экологической культуре» (О государственном регулировании деятельности в области экологической культуры). Но он также не может пройти через нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации – Государственную Думу, как не имеющий ни собственного поля регулирования, ни как плохо проработанный с точки зрения правовых норм. И признан мэтрами юридического права нецелесообразным (Боголюбов С.А. / На пути к устойчивому развитию № 37 «Экология и право», с. 6–8). А хотелось бы не критики, а действенной реальной поддержки и помощи в подготовке и прохождении хорошего и нужного закона.

Все это очень негативно сказалось в последующие годы на развитии экологического образования и просвещения, формирования экологической культуры в стране, так и не получивших необходимой правовой и, как следствие, финансовой и материальной поддержки на федеральном (государственном) уровне направлении деятельности многих заинтересованных структур образования, культуры, СМИ, общественных организаций.

Невзирая на издержки в законотворчестве на федеральном уровне по формированию правовой базы развития экологического образования, в 14 субъектах Российской Федерации за десять лет (с 1996 по 2006 г.) были приняты законы об экологическом образовании, просвещении, формировании экологической культуры. А в ряде субъектов Российской Федерации – даже по два-три таких закона (Республика Башкортостан, Ханты-Мансийский АО, Ивановская область). В некоторых субъектах Федерации они имеют направленность и в названиях и в содержании на экологическое образование и просвещение (Республики Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия) и др.), в других – на формирование экологической культуры (Иркутская область, Агинский Бурятский АО) (Приложение 3).

Таким образом, в 14 субъектах РФ было принято 19 законов об экологическом образовании, просвещении и экологической культуре, но остались они в 13 субъектах (Приложение 4).

В Тюменской области принятый в начале 2004 г. закон «Об экологическом образовании и просвещении населения Тюменской области» был отменен при утверждении в конце того же, 2004 г., «Об охране окружающей среды в Тюменской области», что вызывает недоумение и сожаление. Стало ли лучше с продвижением экологического образования и просвещения на территории области от таких действий в законотворчестве Тюменской области, пока не ясно.

Таким образом, в 13 субъектах на конец ноября 2007 г. действуют законы об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры (Приложение 5).

Еще в ряде субъектов Российской Федерации работа по подготовке подобных законов идет своим чередом. В некоторых субъектах Федерации проекты законодательных актов находятся в стадии рассмотрения или согласования. Так, в Вологодской области обсуждается законопроект «Об экологическом образовании в Вологодской области», в г. Санкт-Петербурге – «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Санкт-Петербурге».

В двух бывших союзных республиках СССР, а ныне независимых закавказских государствах приняты специальные законы об экологическом образовании и просвещении в отличие от Российской Федерации – «Закон Азербайджанской Республики об экологическом образовании и просвещении населения» 2003 г. и Закон Республики Армения «Об экологическом образовании и воспитании населения» (Приложение 6).

Для справки, в США также был принят закон об экологическом образовании с очень хорошими статьями, особенно по поощрению работы в области экологического образования.

Что дают региональные законы, и что мог бы дать федеральный закон для тех, кто реально занимается развитием экологического образования и формированием экологической культуры у населения региона и страны в целом?

Во-первых, создается правовая основа для разработки и осуществления государственной политики в области экологического образования и просвещения, а также для создания условий ее реализации в регионе.

Во-вторых, определяются соотношения полномочий в области экологического образования и просвещения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления образованием различного уровня, некоммерческими общественными организациями и гражданами, ответственными за формирование экологической культуры личности.

В-третьих, определяются требования к содержанию региональной системы экологического образования и просвещения и создаются законодательно условия для эффективного ее функционирования. Определяются роли всех звеньев такой системы.

В-четвертых, указываются реальные механизмы реализации государственной политики в области экологического образования и просвещения населения, в том числе составление конкретных целевых региональных и муниципальных программ с учетом местных условий и особенностей.

Дело за главным – государственной политикой в России по развитию экологического образования и просвещения, с помощью которых воспитывается, формируется экологическая культура населения, а вслед за ней и экологически оправданное поведение, направленное на обеспечение устойчивого развития.

Одним из важнейших аспектов в развитии системы экологического образования признается (особенно государственными структурами власти) экологическая профессиональная подготовка специалистов и управленцев, что было записано как обязательное в ст. 75 закона РСФСР 1991 г. и было несколько утеряно в ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 г.? о чем также сожалеет Боголюбов С.А. (Список источников –использованная литература).

Первой «ласточкой» в этом направлении было постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 11 мая 1993 г. № 436 «О Ямальском региональном межотраслевом центре экологической подготовки». Но на федеральном уровне так и не был воспринят порядок обязательной экологической подготовки специалистов и руководящих работников.

За период с 1996 г. по 2002 г. по имеющимся сведениям в ряде субъектов Федерации все же были приняты свои постановления глав администраций, губернаторов, правительств по этому вопросу (Приложение 1). Это: Хабаровский край (1996 г.), Орловская область (1996 г.), Ханты-Мансийский автономный округ (1997 г.),

Воронежская область (1998 г.), Брянская область (1999 г.), Костромская область (1999, 2002 г.), г. Москва (1999 г.), Удмуртская Республика (1999 г.), Московская, Ульяновская области (2001 г.).

В Костромской области в 2002 г. было принято даже два таких постановления губернатора, а в 2006 г. в силу вступил и закон Костромской области «Об экологическом образовании, просвещении, формировании экологической культуры в Костромской области», что делает честь руководителям региона.

В Ханты-Мансийском АО и Ульяновской области были кроме этих постановлений приняты специальные региональные законы по экологическому образованию (Приложения 4 и 5).

Большую роль в деле организации профессиональной экологической подготовки сыграл ФЗ «Об отходах производства и потребления» (1998 г.), его статья 15, обязывающая работников, осуществляющих деятельность по обращению с опасными отходами, иметь профессиональную подготовку на право работы с ними. В развитие этой статьи МПР России подписало приказ от 18.12.2002 г. № 868 «Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами», который утвердил примерную программу таковой подготовки, согласованную с Минобразованием России.

Вопросы профессиональной экологической подготовки кадров управления и специалистов прописаны также в ряде региональных законов (см. тексты законов в Приложении 5).

В приложениях приводим для ознакомления, изучения и использования в практической и законотворческой деятельности и распространения среди заинтересованных лиц и организаций извлечения из законов страны в области охраны окружающей среды, культуры, информации и тексты законов об экологическом образовании, просвещении и культуре тех субъектов Федерации, в которых они уже приняты и действуют, а также тексты законов Азербайджанской Республики и Армянской Республики.